Zona Franca de Manaus — Subsídio Sem Dono
A Zona Franca de Manaus (ZFM) é um regime tributário especial criado em 1967 que isenta o Polo Industrial de Manaus (PIM) de IPI, II, PIS, Cofins e parte do ICMS. Com 127.798 empregos formais e R$ 204,39 bilhões faturados em 2024, o PIM produz sobretudo eletroeletrônicos, celulares e motos — mas 43% do insumo é importado da China, a logística terrestre custa seis vezes mais que no Centro-Sul, e o produto final chega ao consumidor com sobrepreço de 30% a 50% em relação ao mercado externo.
Para o vault, a ZFM é caso canônico de “subsídio sem dono”: um gasto público entre R 55 bilhões anuais — dependendo da metodologia — que se autorrenova sem debate eleitoral. Nenhum partido tem plataforma sobre o tema; a EC 83/2014, que prorrogou o regime até 2073, passou com 364×3 na Câmara sem que o eleitor fosse chamado a deliberar. O caso ilustra como minoria com interesse intenso (bancada do Amazonas, FIEAM, multinacionais) vence maioria dispersa (consumidores que pagam sobrepreço sem saber).
A ZFM tem três blindagens sobrepostas: constitucional (EC 83/2014, com decisões do STF tratando-a como imunidade quase-pétrea), industrial (o presidente da FIEAM ocupa a vice-presidência da CNI, neutralizando a crítica da indústria nacional) e fiscal (a Reforma Tributária de 2023 preservou o IPI exclusivamente para manter a diferença competitiva da ZFM). Marcos Lisboa, Samuel Pessôa e Armínio Fraga documentam a distorção; nenhum dos três publicou projeto técnico de desmonte. O diagnóstico existe; a proposta alternativa, não.
O contêiner
Um contêiner desembarca no porto privado de Chibatão, em Manaus. Dentro dele, peças chinesas: placa, tela, chassi, bateria, parafuso. Vieram de Xangai atravessando meio mundo até chegar num porto fluvial no meio da Amazônia. Tinha que chegar ali, e não em Santos ou Paranaguá. É uma exigência da regra fiscal: pra manter a isenção, o insumo precisa entrar pelo Amazonas.
Uma vez no chão do Polo Industrial de Manaus, o PIM, as peças são parafusadas em sequência. Sai do outro lado da linha uma moto pronta — Honda, Yamaha —, um televisor Samsung, um aparelho de ar-condicionado. O carimbo de “indústria brasileira” é colado. E aí começa o segundo trajeto, que é o absurdo.
A moto embarca de volta num navio de cabotagem. No melhor caso, um Log-In Expresso Amazonas sem escala leva nove dias até Santos. Com escala, doze, quinze. Na seca de 2023, chegou a vinte e oito. De Santos, vai de carreta pra uma concessionária em São Paulo, Belo Horizonte, Recife. O consumidor que a compra paga um preço que, fora do cercadinho fiscal, seria 35% menor. Segundo fontes da própria indústria.
Pois é. O contribuinte paga duas vezes por essa moto. Paga uma vez via renúncia fiscal — o tributo que a União, os estados e os municípios deixam de recolher pra viabilizar o PIM. E paga de novo no balcão, no sobrepreço que a proteção tarifária garante ao produto final. É o mesmo brasileiro, pagando duas vezes, pela mesma moto, pra que ela faça um trajeto que não faz sentido geográfico, industrial ou logístico nenhum.
Quem decidiu que isso vale a pena?
A pergunta parece retórica, mas não é. Tem uma resposta concreta, e ela é desconfortável: ninguém que você tenha elegido pra decidir exatamente sobre isso. A Zona Franca de Manaus existe desde 1967, foi inscrita na Constituição em 1988, prorrogada várias vezes, e em 2014 foi estendida até 2073 por uma emenda constitucional que passou quase sem voto contrário. O cidadão que paga não foi chamado a decidir. O debate público é quase inexistente. Os partidos não têm plataforma sobre isso. Nenhum candidato presidencial menciona. E, no entanto, é um dos maiores gastos públicos do país.
Esse ensaio é uma tentativa de dar nome ao objeto. A ZFM é um subsídio sem dono. Não é que falte gente beneficiada — tem beneficiários, bem identificados. Falta gente que seja obrigada a defendê-la publicamente e prestar contas.
O tamanho do buraco
Primeiro, o número. E já começa o problema.
A Receita Federal, no Demonstrativo de Gastos Tributários, calculou em R 32,7 bilhões, com uma versão alternativa de R 5,5 bilhões identificados; Imposto de Importação, PIS, Cofins e o ICMS-ZFM não são totalmente abertos ao público.
Aí vem Márcio Holland, economista da FGV, que em junho de 2025 publicou estimativa bem menor: R$ 7,5 bilhões por ano como custo direto do Polo Industrial de Manaus. A diferença é de ordem de grandeza. Qual é a metodológica? Holland trabalha com o custo direto da isenção sobre o valor adicionado no PIM, descontando arrecadações induzidas e efeitos de equilíbrio geral. A Receita soma o tributo que seria devido se não houvesse isenção, na ponta, sem esses descontos.
Não é fácil dizer qual conta está certa. Holland é economista sério, vem do núcleo FGV, e a divergência com a Receita é legítima — é o tipo de discussão metodológica que toda avaliação de política tributária suscita. Vale registrar os dois números e reconhecer que a conversa pública acontece num intervalo que vai de sete a cinquenta e cinco. O intervalo, por si, é um problema. Nenhuma política pública dessa magnitude deveria ser debatida com uma amplitude de sete vezes no custo estimado. E há cinquenta anos que não se tem consenso.
Depois tem o ICMS-ZFM, que é o subsídio que os outros estados pagam. O Amazonas abre mão de 47,4% da receita bruta de ICMS pra manter o regime — é o maior renunciador estadual do Brasil, de longe. Isso significa que o Tesouro do Amazonas é dependente estrutural do regime: mexer na ZFM é mexer na fonte principal de receita do próprio estado. Na outra ponta, São Paulo é o maior financiador: concede crédito presumido de 7,5% em operações com o Sul e Sudeste, e a conta cai indiretamente nos outros contribuintes paulistas. A Reforma Tributária de 2023 trocou a engrenagem — agora é crédito presumido sobre IBS e CBS —, mas manteve a lógica do subsídio cruzado.
Quantos empregos isso sustenta? 127.798 empregos formais no PIM em dezembro de 2024, com média mensal de 123.489. É um número sólido, vindo da Suframa. Daí sai a conta do custo por emprego, que é o jeito mais honesto de traduzir o que está em jogo. Se você aceitar Holland, dá cerca de R 250 a R$ 400 mil. Num e noutro caso, é comparável ou superior ao custo de programas de renda mínima regional — o Bolsa Família médio per capita não chega perto disso.
Mas o que esses 128 mil trabalhadores fazem? A resposta importa porque o discurso fundacional de 1967 — integrar a Amazônia, fixar população numa fronteira escassamente povoada — virou outra coisa. Em 2024, o PIM faturou R$ 204,39 bilhões. Desse total, 23% foi informática (celular, notebook, tablet), 18% foi eletroeletrônico (TV, áudio, ar-condicionado) e 18% duas rodas (Honda, Yamaha). O resto é bebida, concentrado da Coca-Cola e da Ambev, químicos, termoplásticos.
Isso é montagem de bem de consumo de massa. Não é desenvolvimento de fronteira amazônica. Os maiores grupos — Samsung Eletrônica da Amazônia, Moto Honda, Recofarma, REAM — são multinacionais e grandes nacionais fazendo exatamente o que fariam em Campinas, São Bernardo ou Manaus-Colômbia, se a tarifa não estivesse lá. Estão em Manaus porque o custo marginal de operar lá — com subsídio — é menor que o custo marginal de operar em outro lugar. Tire o subsídio e o negócio migra ou desaparece. O que significa, em tradução direta: a ZFM é a política industrial que mantém esses empregos. Sem ela, os empregos, esses empregos específicos, terminam.
O ensaio não finge que isso é um detalhe. É a âncora política da ZFM. O que vem a seguir discute se é um preço que faz sentido pagar.
A absurdidade técnica
Pega o contêiner outra vez. Só que agora no agregado.
Em 2024, o Amazonas importou **US 6,41 bilhões, 40% do total. No mesmo ano, o estado exportou US 15,17 bilhões no comércio externo.
Olha que número: pra cada US 16,60. Isso não é indústria exportadora. É triangulação. Importa-se o kit estrangeiro, monta-se, e o produto vai pro mercado interno brasileiro com preço protegido por uma tarifa externa que pode chegar, em eletrônicos, a 40% ou mais. Em linguagem simples: o PIM é uma plataforma de substituição de importação via montagem, financiada pelo contribuinte, protegida do exterior por tarifa, e dependente do exterior pra existir. Quarenta e três por cento do que sai da linha entrou importado.
Some-se a logística. O frete rodoviário no Amazonas custa R 0,15. É 546% mais caro. A carreta dedicada de São Paulo a Manaus sai por volta de R 0,12-0,18 por tonelada-quilômetro e entrega em 24 horas. A mesma indústria em Manaus precisa planejar com nove dias de antecedência no melhor caso, vinte e oito dias no pior, e pagar seis vezes mais pelo transporte em terra.
Tem ainda a produtividade, que é talvez o argumento técnico mais sofisticado. A Pesquisa Industrial Anual do IBGE de 2023 mostra o valor da transformação industrial por trabalhador ocupado no Amazonas em **R 201,5 mil. Parece que o PIM é três vezes mais produtivo que o Brasil. E tem gente que usa esse dado pra defender o regime.
Só que o número é um artefato contábil. Insumos importados entram com isenção e são contabilizados a preço de transferência, muitas vezes subavaliados. A margem tributária-subsídio — o IPI não pago, o ICMS não pago, o II não pago — se incorpora ao VTI. Quando o economista olha produtividade física, ajustando pela diferença de preços relativos do insumo importado contra o nacional equivalente, o PIM tem produtividade comparável ou inferior à média da indústria brasileira. Esse é o argumento central de Marcos Lisboa, que é economista do Insper e foi secretário de Política Econômica nos anos 2000, e de Samuel Pessôa, do FGV/Ibre. O PIM não é produtivo. Parece produtivo porque o subsídio entra no numerador.
E aí tem o segundo pato: o preço ao consumidor.
TV de 50 polegadas no Paraguai custa entre US 700 — R 3.600 pelo câmbio recente. No Brasil, a mesma faixa de produto sai por R 5.500. Economia de 30% a 50% atravessando a Ponte da Amizade. O iPhone 16 é o segundo mais caro do mundo no Brasil, a R 16,8 mil e R 14,3 mil. Uma 125cc básica na Índia sai pelo equivalente a R 6.500 — a metade do nosso preço.
As próprias fontes favoráveis à ZFM admitem: fora do cercadinho, a moto custaria 35% menos. Isso é o sobrepreço que o consumidor brasileiro paga em cima de cada produto do PIM que entra na casa dele. O imposto duas vezes, agora na versão completa: renúncia fiscal pra pagar a existência da fábrica, e sobrepreço no balcão pra pagar a proteção tarifária que mantém a fábrica viável.
A blindagem política
Por que isso não se reforma?
Porque tem três trancas, e todas estão fechadas por dentro.
A primeira é constitucional. A Emenda Constitucional 83, de 2014, prorrogou a ZFM até 2073. A votação na Câmara foi 364×3 no primeiro turno e 366×2 no segundo. No Senado, unanimidade na CCJ e maioria esmagadora no plenário. Foi aprovada sob o governo Dilma, com Aécio Neves — então principal nome da oposição — liderando o apoio. Dois anos antes da eleição mais polarizada da nova república, PT e PSDB convergiram sem ruído. Ninguém explicou aos eleitores por que prorrogar um regime até 2073 num país em que o limite da Reforma do Teto era dez anos. Não houve debate público de substância. A medida passou por consenso bipartidário mudo. Vale reter a data: 2014. Não foi a PEC 10/2019, que veio depois e foi retirada de pauta em 2023. A blindagem constitucional é mais antiga e bem mais robusta do que o debate corrente sugere.
A segunda tranca é o Supremo. As ADIs 310, 2348 e 7324 consolidaram a leitura de que a ZFM é imunidade tributária derivada do art. 40 do ADCT — quase como cláusula pétrea derivada. O que isso quer dizer na prática? Que mesmo mudanças infraconstitucionais esbarram em decisões judiciais consolidadas. O Judiciário fecha a porta da reforma incremental.
A terceira tranca é a Reforma Tributária. A EC 132/2023, aprovada com celebração bipartidária, extinguiu o IPI pra quase tudo — e criou uma exceção justamente pra manter a diferença competitiva da ZFM. O único ponto do país em que o IPI sobrevive por função extrafiscal é a Zona Franca. E, complementarmente, foi criado o Fundo de Sustentabilidade e Diversificação Econômica do Amazonas, com dotação inicial de R 8 a R$ 25 bilhões. Repare o movimento: o Congresso não enfrentou a distorção; ao contrário, compensou com dinheiro adicional.
A soma das três trancas significa que a ZFM é, de fato, cláusula pétrea. Não precisa de nova lei pra continuar. Precisa que o Congresso queira reformar. E o Congresso, operacionalmente, não quer. A razão é a segunda camada da blindagem: a captura institucional.
Antônio Silva, presidente da FIEAM — Federação das Indústrias do Amazonas —, é há três anos vice-presidente da Confederação Nacional da Indústria, a CNI. Leia de novo. A maior entidade empresarial do país, que em tese representa a indústria nacional e defende publicamente abertura comercial, tem na sua vice-presidência o representante direto do regime industrial mais fechado do país. A CNI fala em abrir, em reduzir o Custo Brasil, em baixar tarifa. E não encosta na ZFM. Não tem como encostar. É parte da casa.
Soma a isso a bancada do Amazonas no Congresso. É pequena em número — senadores como Omar Aziz, Eduardo Braga, o governador que foi Wilson Lima —, mas organizada em torno de uma pauta única. Minoria com poder de veto, no formato clássico Olson: grupo pequeno com interesse intenso e concentrado vence maioria grande com interesse difuso e distribuído. É a lógica dos ruralistas, dos caminhoneiros, de qualquer bancada setorial. Nenhum parlamentar de fora do Amazonas ganha voto tocando no assunto. Vários perdem.
E a terceira camada da blindagem — talvez a mais reveladora — é o silêncio.
Quem fala publicamente contra a ZFM hoje no Brasil? Basicamente três economistas e dois editoriais. Marcos Lisboa disse, com exatidão: “o tipo de distorção que torna o Brasil um lugar mais pobre”. E completou: “qualquer subsídio deveria existir mediante estudo prévio e medição de seus efeitos. Até hoje, 50 anos depois, não se sabe ainda qual o impacto da Zona Franca de Manaus”. Samuel Pessôa, do FGV/Ibre, fala em “produção 100% artificial”. Armínio Fraga, na Brazil Conference de Harvard e MIT em abril de 2025, enquadrou: “subsídios que vão desde a Zona Franca de Manaus são subsídios imensos para os mais ricos”. O Brazil Journal pediu em editorial de 2024 que o Congresso “desmontasse a Zona Franca do Brasil”. O Estadão, duas vezes.
E pronto. Essa é a oposição pública à ZFM. Três economistas ortodoxos de primeira linha e dois veículos. Nenhum partido tem plataforma. Nenhuma frente parlamentar contra. Nenhum think tank com projeto público de desmonte. Nenhum pré-candidato presidencial mencionando. O debate cívico não existe.
Aí tem um desconforto que precisa ser nomeado, porque é parte da explicação de por que a ZFM atravessa governos. A ortodoxia diagnostica, mas não projeta. Lisboa, Pessôa e Fraga estão certos sobre o diagnóstico. Mas nenhum dos três publicou, até onde é possível verificar, um projeto técnico de desmonte com cronograma, compensação ao Amazonas, transição de trabalhadores, sequenciamento de tarifas. O documento “Um Novo Desenvolvimento”, de Armínio Fraga e outros, de 2021, aborda distorções em geral, mas não traz desenho operacional específico pra ZFM. O Ipea não publicou comparação sistemática entre o custo da ZFM e o custo equivalente de uma transferência direta de renda ao estado.
Isso não diminui o diagnóstico. Mas explica o default político. A ZFM sobrevive, em parte, porque a crítica economicamente competente parou no diagnóstico. Não há um plano A do outro lado. E política pública sem projeto alternativo tende a continuar rodando.
Subsídio sem dono
Tem dois problemas na Zona Franca de Manaus, e é útil separar os dois.
O primeiro é material. O custo anual está num intervalo entre sete e cinquenta e cinco bilhões de reais, dependendo da metodologia. O custo por emprego é alto em qualquer cenário. Quarenta e três por cento do insumo é importado. A logística é seis vezes mais cara. A produtividade é artefato contábil. O consumidor paga sobrepreço de 30% a 50% em vários produtos. A distorção setorial é real — empurra capital e trabalho pra uma montagem que não faz sentido geográfico — e o país, no agregado, é mais pobre por conta disso. É o que Lisboa diz, e é verdade.
O segundo é cívico. E é pior.
A ZFM é uma decisão estrutural, renovada a cada ciclo constitucional, sem que a maioria do eleitorado seja chamada a deliberar sobre ela. A EC 83/2014 passou com 364×3 e ninguém explicou aos eleitores o que estava em jogo. A EC 132/2023 preservou o IPI pra ZFM, e a reforma tributária foi vendida como simplificação sem que a exceção ganhasse debate proporcional. A bancada do Amazonas protege. A FIEAM, pela CNI, neutraliza a oposição da indústria nacional. O STF blinda. Os partidos silenciam. Os candidatos não citam. E o dinheiro continua saindo.
É isso o subsídio sem dono. Não é que falte beneficiário. Samsung, Honda, Yamaha, Recofarma, Ambev, FIEAM, os 128 mil trabalhadores, o Tesouro do Amazonas — todos estão identificados. O que falta é responsável público que seja chamado a prestar contas da decisão. Ninguém foi eleito pra decidir sobre isso. Ninguém vai ser cobrado por isso. O regime se autorrenova porque o desenho institucional é feito pra que se autorrenove sem atrito.
O problema material é sério. Mas é pensável. Dá pra fazer a conta, dá pra desenhar o desmonte, dá pra compensar o Amazonas com transferência direta — se e quando alguém se dispuser a projetar. O problema cívico é o que bloqueia o material. Enquanto a decisão estiver fora do debate público, enquanto a autonomia do eleitor pra pesar o custo não for exercida, o material não sai do lugar.
O ensaio não pede posição sobre manter ou acabar. Pede que a decisão saia da penumbra. Um país que gasta entre sete e cinquenta e cinco bilhões por ano num regime industrial opaco, prorrogado por mais meio século sem debate, não pode continuar chamando isso de política de Estado. É outra coisa. É acordo tácito entre elites setoriais, protegido por desinformação majoritária. A Zona Franca de Manaus não tem dono porque, do jeito que está desenhada, não precisa ter. E é exatamente isso o problema.
Ver também
- O Preço da Governabilidade — Presidentes, Coalizões e a Migração do Poder Orçamentário — ambos mapeiam como decisões fiscais estruturais se autoprotegem do debate público por arranjos institucionais: lá a migração orçamentária, aqui a blindagem constitucional-judicial-industrial.
- PUC-Rio vs. Unicamp — Por Que o Brasil Não Forma Consenso Econômico — a ZFM é caso empírico preciso de por que o diagnóstico econômico competente não se converte em reforma — a ortodoxia diagnostica mas não projeta; o ensaio explica a estrutura de incentivos que perpetua esse padrão.
- A Janela de Overton — Como Ideias Se Tornam Aceitáveis — reformar a ZFM está fora de qualquer janela de Overton ativa: nenhum partido, candidato presidencial ou frente parlamentar trata o desmonte como proposta legítima, apesar dos dados técnicos disponíveis.
- Juro Alto e Endividamento das Famílias no Brasil — par de ensaios sobre distorções macroeconômicas que pesam no consumidor e passam despercebidas do debate eleitoral; ambos documentam o custo distribuído de acordos concentrados.