Conceitos · Pedro Doria

*Presidencialismo de Coalizão*, de Sérgio Abranches — Resumo

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Presidencialismo de Coalizão, de Sérgio Abranches — Resumo

Sinopse

O presidencialismo de coalizão não é uma deformação do regime brasileiro nem uma anomalia corrigível por reforma pontual — é a única forma possível de governabilidade num país que combina presidencialismo com representação proporcional em lista aberta, federalismo fiscal hipercentralizado, multipartidarismo extremo e heterogeneidade social profunda. A estabilidade do presidente depende menos de sua autoridade pessoal e mais de sua capacidade de montar e sustentar, por meio de cargos, verbas e patronagem, uma maioria interpartidária que precisa ser larga o suficiente para aprovar emendas constitucionais, porque boa parte da política pública brasileira está constitucionalizada. Quando essa coalizão se dissolve — quando o partido-pivô deserta, quando a popularidade cai a ponto de tornar barata a traição dos aliados e quando existe um vice disposto a oferecer alternativa imediata de governo —, o mandato entra em colapso, independentemente da agenda, da legalidade ou do desempenho econômico isolado.

Abranches constrói o argumento historicamente, percorrendo toda a trajetória republicana desde a Primeira República (1889) até os governos Lula, Dilma e Temer, num arco de mais de 130 anos. O método combina ciência política institucionalista com história política narrativa: para cada presidente e cada crise, o autor mapeia a composição da coalizão, identifica o partido-pivô do período e mede a distância entre o eleitorado que elegeu o presidente e o parlamentar mediano do Congresso. Os casos de colapso — Vargas, Jango, Collor, Dilma — são explicados pela mesma anatomia: perda do pivô, queda de popularidade que reduz o custo de deserção dos aliados e existência de vice capaz de organizar o que Abranches chama de “coalizão de rescaldo”. Os casos de sucesso relativo — JK, FHC I, Lula I — são casos de presidents que souberam ocupar o centro do sistema e negociar com o parlamentar mediano sem destruir a coerência mínima de suas agendas.

Para o livro de Pedro sobre a Nova República, este é o mapa institucional de referência — o esqueleto que explica por que o Estado distribui recursos da forma que distribui, por que reformas ficam travadas mesmo com maioria formal, por que a esquerda ao chegar ao poder preservou a estrutura de privilégios fiscais, por que o impeachment de Dilma não foi nem golpe nem processo neutro. A análise da judicialização como “poder moderador informal” conecta-se à hipótese sobre fragilidade da democracia liberal no Brasil; a crítica ao orçamento autorizativo e à hipercentralização federativa aponta o mecanismo exato pelo qual o sistema reproduz clientelismo, patronagem e atraso. A proposta de Assembleia Reconstituinte no final do livro é o pano de fundo implícito de qualquer argumento sobre refundação institucional da Nova República.

Capítulo 1 — A república oligárquica e a “absorção” do multipartidarismo

A República brasileira nasceu sem povo, oligárquica e desconfiada da participação popular. Ao sair do Império, adotou o presidencialismo e declarou-se federativa, mas esse federalismo não foi pensado como equilíbrio madisoniano entre centro e unidades locais — foi descentralização do poder para as antigas províncias e delegação de força política às oligarquias locais. Daí uma característica decisiva do livro inteiro: a vida republicana brasileira se move entre impulsos de descentralização e tendências de recentralização, oscilando entre momentos mais abertos e recaídas autoritárias.

A heterogeneidade social e regional empurra o sistema para o multipartidarismo porque os interesses decisivos não se organizam naturalmente em dois grandes blocos nacionais. O federalismo permitiu a formação de grupos políticos estaduais com forte influência sobre a política nacional, que passaram a operar como centros de veto. Ao mesmo tempo, a democracia brasileira foi sendo moldada por clientelismo, populismo e controle oligárquico dos partidos.

No apogeu da Primeira República, o poder nacional tornou-se resultante de uma coalizão entre as oligarquias estaduais mais fortes, sob hegemonia de São Paulo e Minas Gerais. O presidente não era chefe soberano com autonomia para impor programa próprio, mas síndico de um condomínio oligárquico. A comparação com os EUA é central: lá, o bipartidarismo conseguiu absorver forças emergentes e nacionalizar as clivagens; no Brasil, as divisões permaneceram encapsuladas nos estados, e as rupturas desembocaram em revoltas regionais, golpes e mudanças de regime, não em realinhamentos partidários.

Capítulo 2 — Momentos constituintes

Os episódios que moldaram a relação entre Executivo e Legislativo na Primeira República são chamados de “momentos constituintes” porque neles se fixaram padrões duradouros. O conflito entre Deodoro da Fonseca e o Congresso logo em 1891 revelou um padrão recorrente: quando se rompe a relação entre Executivo e Legislativo, o resultado tende a ser deposição do presidente ou escalada autoritária.

Quando Deodoro dissolveu o Congresso, faltaram-lhe coesão militar e legitimidade institucional para sustentar o ato. A ascensão de Floriano Peixoto foi a solução do impasse — ao anular a dissolução e devolver ao Legislativo a decisão sobre as disputas estaduais, ele restabeleceu o equilíbrio em favor das oligarquias dominantes nos estados. O argumento central do capítulo: a estabilidade brasileira não nasceu de uma autoridade presidencial forte, mas de um arranjo em que o Executivo só sobrevivia quando aceitava operar dentro dos limites definidos pela coalizão dominante no Congresso.

Capítulo 3 — Campos Sales e a “política dos estados”

Campos Sales transformou um equilíbrio precário em fórmula estável de governo. A política dos estados — ou política dos governadores — consistia em reconhecer como legítimos, no plano federal, os mandatários produzidos pelas máquinas dominantes em cada estado. O Congresso, encarregado de verificar mandatos, convertia-se no instrumento central desse mecanismo; o Judiciário seguia a orientação política do Legislativo. Não era apenas fraude eleitoral bruta — era uma engenharia institucional que transferia para as oligarquias estaduais o controle efetivo da composição do poder nacional. A Câmara deixava de ser espaço autônomo de deliberação para funcionar como câmara de homologação do equilíbrio oligárquico.

O arranjo com Minas Gerais explica a gênese da política do café com leite. O resultado foi uma estrutura em três pilares: confinamento dos conflitos dentro dos estados, reconhecimento federal da soberania política das situações estaduais e sistema eleitoral baseado no coronelismo e no voto de cabresto. Abranches identifica aqui uma pré-história do presidencialismo de coalizão: a governabilidade já dependia de maioria organizada e negociada, só que dentro de um universo oligárquico estreito, com presidente fraco e Legislativo forte.

Capítulo 4 — O sistema ameaçado

Por trás da estabilidade da Primeira República havia uma sociedade em permanente rebeldia — presente na política de forma insurgente, por revoltas, guerras civis, greves e movimentos de contestação. A urbanização, a industrialização inicial, a ampliação das camadas médias e o aparecimento de novos atores civis e militares produziram pressões que o sistema partidário não conseguia absorver. O tenentismo, as greves e a insatisfação das oligarquias periféricas revelavam que a coalizão dominante já não representava o país em mutação.

A revisão constitucional de 1926, feita sob estado de sítio durante o governo Artur Bernardes, ampliou hipóteses de intervenção federal nos estados, reduziu a liberdade do Legislativo no orçamento e fortaleceu a Justiça Federal. Para Abranches, foi a resposta defensiva de uma oligarquia ameaçada: ao centralizar o poder na Presidência, tentava preservar a aliança dominante, mas corroía justamente o pacto federativo oligárquico que sustentara a estabilidade anterior. O sistema oligárquico não conseguiu se reformar; por isso foi substituído por uma centralização autoritária.

Capítulo 5 — Presidencialismo de coalizão, versão original

O fim do Estado Novo liberou conflitos represados, e o multipartidarismo emergiu imediatamente — confirmando que a pluralidade partidária brasileira não é acidente, mas decorrência da heterogeneidade social e regional. A Constituição de 1946 buscou adaptar o regime a esse novo contexto. O Legislativo continuou canal dos interesses dominantes nos estados por meio do orçamento e da distribuição de cargos, mas a Presidência ganhou poderes próprios herdados da era Vargas.

Num ambiente multipartidário, tornou-se improvável que o partido do presidente controlasse sozinho o Congresso. Governar passou a exigir coalizões interpartidárias montadas em torno do interesse mediano da maioria congressual. O PSD, por ser o partido mais bem enraizado nos estados e o maior da Constituinte, tornou-se o pivô das coalizões viáveis. A tensão estrutural do modelo: o presidente era eleito nacionalmente e tendia a expressar o Brasil urbano, popular e reformista emergente; o Congresso, eleito nos estados e submetido a máquinas locais, funcionava como contrapeso conservador. Quando os impasses se agravavam, o Congresso bloqueava, o presidente vetava, trabalhadores pressionavam por greves e os militares apareciam como árbitros armados do sistema. O presidencialismo de coalizão nasceu funcional, mas carregando dentro de si uma instabilidade estrutural.

Capítulo 6 — Os governos da Segunda República

Entre 1946 e 1964, o país viveu uma sucessão de crises que testaram o sistema ao limite: suicídio presidencial, renúncia, vetos militares à sucessão constitucional, adoção improvisada do parlamentarismo e, por fim, o golpe. A estabilidade dependia da capacidade de montar e administrar uma coalizão confiável no Congresso, sempre em torno do PSD como partido-pivô.

No governo Dutra, a única experiência de maioria quase orgânica na fase clássica: PSD dominante, relações discretas com o Legislativo, acordo conservador que alcançava a UDN. Vargas retornou com força popular mas sem base parlamentar proporcional, preferiu não governar por meio dos partidos, e sua coalizão nasceu precária. JK conseguiu o que Vargas não conseguiu: transformar uma coalizão heterogênea em base durável conectando conservadores e reformistas, com o PSD como eixo. Jânio Quadros aparece como precursor de Collor — presidente que tentou converter apelo pessoal em autoridade suficiente para prescindir de coalizão. Não funcionou. A saída parlamentarista de 1961-1963 fracassou menos por provar a inviabilidade abstrata do sistema e mais porque foi montada sob ambiguidade, desconfiança e prazo curto. Lição: qualquer regime — presidencial, semipresidencial ou parlamentar — depende, no Brasil, de coalizão estável em torno do partido central do sistema.

Capítulo 7 — O colapso da Segunda República

Síntese interpretativa de 1946-1964. Os governos bem-sucedidos — Dutra, JK, Tancredo Neves no parlamentarismo — operaram a partir do PSD e souberam negociar com o parlamentar mediano. Os que fracassaram tinham partidos minoritários, bases desconfiadas e maiorias passageiras.

Abranches enquadra a instabilidade numa “crise de hegemonia”: o mundo rural conservava peso, mas a industrialização avançava, o operariado crescia e a clivagem urbano-rural adensava os conflitos. Nenhuma fração social conseguia impor sozinha seu projeto ao Estado. O Legislativo da Segunda República tinha mais poder de bloqueio do que teria depois de 1988, sobretudo no orçamento. Quando o crescimento do PTB ameaçou alterar a correlação de forças, os setores conservadores passaram da contenção para a preparação do golpe: quando cada lado passa a interpretar a vitória do outro como ameaça existencial, o conflito vira profecia autorrealizável.

Capítulo 8 — O ato final: o governo Jango e o golpe

O primeiro erro decisivo de Jango: ao organizar o governo presidencialista, não entregou ao PSD participação proporcional ao seu peso real. O PSD sentiu-se posto na periferia do poder. O segundo erro, estratégico: Jango e seus aliados acreditaram que podiam compensar a fraqueza parlamentar com mobilização popular, apostando no poder das ruas e subestimando o efeito sobre a reação conservadora e sobre a hierarquia militar. No presidencialismo de coalizão brasileiro, nenhum presidente governa de forma durável em confronto simultâneo com o Congresso, com o partido-pivô e com setores decisivos das Forças Armadas.

A pauta das reformas de base — sobretudo a reforma agrária — cristalizou o antagonismo porque atingia o centro material do poder conservador num país ainda majoritariamente rural. Os episódios do motim dos sargentos e dos marinheiros aprofundaram entre os militares a percepção de que a autoridade hierárquica estava sendo corroída com a complacência do presidente. Abranches distingue apoio à agenda e apoio ao presidente: um governo pode aprovar partes do que quer fazer sem estar protegido politicamente. Governabilidade exige sustentação da figura presidencial, não apenas concordância episódica com medidas específicas.

Capítulo 9 — A Constituinte e o retorno do presidencialismo de coalizão

A Constituição de 1988 não inventa o presidencialismo de coalizão — ela o reconstrói em versão reformada, com concentração de poderes no Executivo muito mais intensa do que em 1946. A Presidência passa a controlar melhor a agenda legislativa graças à iniciativa exclusiva em matérias-chave, ao uso de medidas provisórias e aos pedidos de urgência. Em paralelo, o Legislativo também se reorganiza de forma mais centralizada, fortalecendo presidências das Casas e lideranças partidárias, especialmente por meio do colégio de líderes.

A Constituinte nasce de uma transição negociada, com Sarney na Presidência e forte peso de heranças da Arena. O Centrão emerge como coalizão conservadora decisiva na fase final e reverte várias escolhas dos setores progressistas. Daí o documento híbrido: democrático e avançado em direitos, controle constitucional e autonomia do Judiciário e do Ministério Público, mas também marcado por traços conservadores, patrimonialistas, centralizadores e por um nacional-estatismo que olha mais para os impasses do passado do que para um projeto de futuro.

Como a Constituição constitucionaliza muitas políticas públicas, governar passa frequentemente a exigir emendas constitucionais, portanto supermaiorias. A coalizão precisa ser não apenas majoritária, mas larga o bastante para mudar a própria moldura jurídica da política pública. O federalismo fiscal e o controle discricionário da execução orçamentária transformam o Executivo em grande concedente de recursos, cargos e verbas — o que reforça incentivos ao clientelismo, à patronagem e ao toma-lá-dá-cá.

Capítulo 10 — O estranho de dentro do ninho

Fernando Collor é uma figura paradoxal: não era outsider no sentido literal — vinha de família política, fora prefeito e governador —, mas conseguiu se eleger como se fosse um corpo estranho à política dominante. Sua campanha explorou anticorrupção, modernização, antiprivilégio e um novo populismo urbano moldado pelo marketing. O autor o trata como “falso brilhante”: alguém capaz de captar um sentimento real de exaustão com a Nova República, mas incapaz de traduzir isso em base institucional durável.

Collor acreditou que poderia usar o capital eleitoral e o apoio popular para forçar o Congresso a seguir sua agenda. Nos primeiros meses pareceu funcionar: o Plano Collor foi aprovado por medidas provisórias porque a hiperinflação havia criado desespero social. Mas esse êxito inicial não era prova de autonomia presidencial duradoura — era efeito de conjuntura extrema. Quando a inflação voltou e a recessão se aprofundou, a popularidade despencou e desapareceram as condições extraordinárias que permitiam governar sem coalizão. O escândalo PC Farias transformou fragilidade em colapso. Quando os partidos centrais — PMDB, PSDB, PFL — convergiram contra ele, o mandato entrou em fase terminal. O “estranho no ninho” fracassou porque tentou governar contra a gramática do sistema: no Brasil, popularidade sem coalizão pode abrir um governo, mas não consegue protegê-lo quando a crise chega.

Capítulo 11 — O mandato interrompido: o primeiro impeachment da Terceira República

Na fase final, o governo Collor deixa de lutar para governar e passa a lutar apenas para sobreviver. Abranches mostra que o presidente já percebia o impeachment como provável e reorganizava sua ação com objetivo defensivo: impedir que a Câmara reunisse a maioria qualificada necessária. Isso empurrou o governo para uma versão extremada do fisiologismo, incompatível com a situação fiscal recessiva.

O relator Nelson Jobim deu ao parecer uma base que combinava juízo jurídico e juízo político: não se tratava apenas de verificar tipicidade de condutas, mas de reconhecer que a crise havia alcançado dimensão institucional incompatível com a permanência do presidente. Cinco fatores explicam o colapso: (1) coalizão minoritária e frágil; (2) deserção do PFL, o partido-pivô; (3) queda de popularidade que drenou apoio parlamentar de forma quase mecânica; (4) existência de um vice disponível e competitivo — Itamar Franco — que tornou o retorno de Collor politicamente inviável; (5) falta de regras claras para o impeachment, que ampliou o espaço de decisões discricionárias. Conclusão dura: no presidencialismo de coalizão, um presidente sem partido robusto, sem popularidade e sem controle da máquina distributiva pode desabar muito rápido.

Capítulo 12 — O presidente voluntarioso

Itamar Franco chega ao poder sem partido próprio, sem coalizão orgânica e sem plano claro de governo. A marca mais eloquente do período é a enorme rotatividade no Ministério da Fazenda. Ainda assim, o governo encontra seu eixo onde parecia mais vulnerável: na economia. Com Fernando Henrique Cardoso na Fazenda, forma-se uma equipe tecnicamente forte, e a necessidade de enfrentar a hiperinflação dá ao governo um norte que a política, sozinha, não conseguia oferecer.

A revisão constitucional de 1993-1994 fracassou: reabertura de clivagens profundas sem produção de consensos robustos. Em contraste, a agenda vinculada à estabilização avançou, pois atendia a uma demanda social urgente e transversal. O Plano Real não foi obra exclusivamente técnica, mas resultado de operação político-institucional delicada — negociação com partidos, ruralistas, corporações e lideranças do Congresso, fazendo concessões controladas para manter a espinha dorsal do plano. Quando o real entra em circulação, o efeito econômico se combina a um efeito simbólico fortíssimo: a sociedade vê literalmente no bolso a substituição da moeda corroída por uma moeda estável. Isso reorganiza expectativas, muda a competição presidencial e pavimenta a eleição de FHC.

Capítulo 13 — O presidente do Real

O primeiro mandato de FHC converte a energia política do Plano Real em capacidade de governo. O presidente chega com enorme legitimidade derivada da estabilização da moeda e a usa para estruturar uma coalizão mais funcional do que elegante, preservando a equipe econômica de pressões partidárias excessivas e abrindo caminho para reformas constitucionais e infraconstitucionais: abertura a concessões, redefinição de empresa nacional, quebra de monopólios, privatizações, reordenação de setores estratégicos.

A emenda da reeleição é o ponto de inflexão. A partir daí, os parceiros da coalizão passaram a negociar não apenas apoio programático, mas também o preço político da permanência de FHC no poder. O governo se viu empurrado para um jogo mais fisiológico, com aumento de demandas por verbas, cargos e concessões. A coalizão passou a custar mais e a render menos em termos reformistas. O “efeito tequila”, a crise asiática e a pressão sobre a âncora cambial testam a robustez do modelo, mas o Real ainda protegia FHC: ele consegue a reeleição em 1998 no primeiro turno. O primeiro mandato foi vitorioso, mas deixou para o segundo dois passivos: agenda reformista parcialmente incompleta e arranjo de coalizão mais caro, mais exigente e mais dependente de acomodações com o núcleo clientelista do sistema partidário.

Capítulo 14 — FHC 2.0: administrando crises

Se o primeiro mandato foi o momento da iniciativa, o segundo é o tempo da reação. A desvalorização cambial era, em certa medida, inevitável, e o adiamento da decisão para depois da eleição deixou o governo vulnerável logo na largada. A moratória da dívida mineira decretada por Itamar Franco acelerou a deterioração do ambiente. A troca no Banco Central, a chegada de Armínio Fraga e o pacote fiscal recolocaram algum controle técnico sobre a situação, mas o estrago político estava feito.

A crise também produziu cooperação institucional de emergência: o Congresso aprovou medidas duras, incluindo peças do ajuste que desembocariam na Lei de Responsabilidade Fiscal. Mas essa capacidade era conjuntural, não estrutural. A sucessão das Mesas do Congresso em 2001 configurou o grande ponto de inflexão: a disputa entre PSDB, PMDB e PFL reconfigurou o equilíbrio interno da coalizão, fortaleceu o “condomínio” peemedebista e empurrou o PFL para posição cada vez mais autônoma. A fase final do mandato é dominada pela sucessão presidencial e pelo esgotamento do campo governista. A “Carta aos brasileiros” de Lula cumpre papel decisivo: sinaliza continuidade macroeconômica suficiente para neutralizar parte do medo do mercado e ampliar a viabilidade eleitoral da oposição. O segundo FHC termina com perda de comando político e transferência da faixa para um presidente de oposição.

Capítulo 15 — Lula presidente

A posse de 2003 é descrita como fenômeno de massa e como o instante em que o lulismo começa a se afirmar como algo maior do que o partido que o levou ao poder. Lula assume com coalizão numerosa, porém minoritária e muito heterogênea. A tentativa de fechar um acordo estável com Michel Temer fracassa no início, e o governo precisa operar com base incompleta. A marca inicial é uma combinação que surpreendeu parte da esquerda: autoridade política popular de um lado, prudência econômica do outro, com Palocci e Meirelles oferecendo sinais fortes de continuidade ortodoxa.

O primeiro governo é reformista: Previdência, tributária e outras mudanças importantes, aprovadas com apoio expressivo. Paradoxo: a agenda era mais facilmente assimilada pelos aliados de centro e centro-direita do que pela ala ideológica mais próxima do presidente. O Fome Zero, prioridade pessoal de Lula, aparece como iniciativa mal concebida e logisticamente inviável; o Bolsa Família surge como a correção bem-sucedida — unifica programas, amplia escala e ancora politicamente o governo junto aos setores populares.

A partir de 2004, o caso Waldomiro Diniz abre a sequência de escândalos. A coalizão começa a cobrar mais caro. Em 2005, a crise dos Correios desemboca no mensalão, derruba José Dirceu, atinge a direção do PT e ameaça contaminar o coração econômico do governo. O PT tentara governar preservando grande concentração de poder no núcleo partidário, mas sem compartilhar de modo estável o comando do gabinete com a própria coalizão. Quando a crise veio, essa arquitetura revelou toda a sua fragilidade. Mesmo assim, a popularidade de Lula mostrou resiliência extraordinária: a melhora da economia, o aumento da renda, o emprego e a eficácia política do Bolsa Família separam a avaliação do presidente da avaliação do escândalo. O lulismo sai fortalecido; o problema estrutural da governabilidade, não.

Capítulo 16 — Lula 2.0: O grande eleitor

O segundo mandato começa sob condições politicamente muito mais favoráveis. Lula recompõe o ministério de modo mais proporcional, acomoda melhor o PMDB e reduz a assimetria que, no início do lulismo, havia produzido o mensalão. Ao mesmo tempo, amadurece a hipótese de fazer de Dilma Rousseff sua sucessora em 2010, o que aumenta o peso da Casa Civil e redefine a hierarquia interna do governo.

Mesmo num contexto de economia aquecida, inflação comportada e popularidade robusta, o governo continua cercado por crises políticas e escândalos. O “motim aéreo”, os desastres na aviação, a queda de ministros, a crise de Renan Calheiros e a derrota na renovação da CPMF revelam que a governabilidade continua exigindo negociação constante, improviso e gastos crescentes com a gestão da coalizão. Com o PAC, o pré-sal e a expansão do gasto público, o governo vai relaxando a disciplina fiscal e apostando numa combinação de investimento estatal, crédito e consumo. A resposta à crise internacional de 2008 aprofunda essa inflexão e começa a produzir os desequilíbrios que aparecerão com mais nitidez adiante. A recuperação econômica de 2010, somada ao prestígio pessoal do presidente, permite que ele transfira votos a uma candidata sem trajetória eleitoral própria. O lulismo encerra o ciclo com mais centralização política, maior frouxidão fiscal, expansão de mecanismos de cooptação e uma sucessão montada de cima para baixo.

Capítulo 17 — A Presidência tensa

O primeiro governo Dilma representa a passagem de um presidencialismo de coalizão administrado com talento político para outro conduzido com desconfiança, rigidez e baixa sensibilidade para a mediação. Dilma assume herdando quadro aparentemente favorável, mas cheio de problemas incubados: inflação pressionada, investimento frágil, desequilíbrios fiscais em formação e uma coalizão cujo centro real de gravidade estava no PMDB. Em vez de acomodar esse arranjo, concentra poder no núcleo petista e desagrada aliados logo na composição ministerial.

Abranches é especialmente duro no terreno econômico: o período é o momento em que o governo passa a insistir numa política heterodoxa de subsídios, expansão do crédito, intervenção setorial, compressão artificial de preços e tentativa de forçar crescimento sem o devido controle inflacionário. Dilma percebe corretamente a diferença entre governança e governabilidade, mas não compreende como, no sistema brasileiro, uma depende da outra. O resultado é uma presidência que preserva prestígio social por algum tempo, mas enfraquece as pontes políticas indispensáveis para sustentar sua autoridade. As manifestações de junho de 2013 funcionam como ponto de inflexão decisivo: revelam descontentamento difuso, derrubam abruptamente a popularidade presidencial e expõem a perda de sintonia entre governo, Congresso e ruas. A reeleição de 2014 foi, politicamente, uma vitória envenenada — Dilma chega reeleita, porém politicamente mais dependente, economicamente mais fraca e institucionalmente mais vulnerável do que nunca.

Capítulo 18 — Dilma: a presidente interrompida

O segundo mandato começa já encurralado por uma conjuntura que ela mesma ajudou a produzir. A volta à realidade veio em forma de ajuste, inflação, recessão, tarifaço e colapso de confiança. A eleição de Eduardo Cunha para a presidência da Câmara simboliza a perda imediata do centro político do sistema.

A crise se fecha em círculos concêntricos ao longo de 2015: a Lava Jato sobe em direção à cúpula partidária, o TCU questiona as contas de 2014, as “pedaladas fiscais” se tornam fundamento jurídico da ofensiva, as manifestações anti-Dilma reforçam a energia social do impeachment, o PMDB se afasta progressivamente. Abranches insiste que a erosão não decorre de um único fator, mas da combinação entre recessão, impopularidade, corrupção sistêmica, fratura da base e incapacidade presidencial de operar a política de coalizão. Quando o pedido de impeachment é aceito, o governo já está, na prática, dissolvido.

O impeachment é constitucional e traumático: não é golpe no sentido estrito, mas tampouco é procedimento neutro ou puramente técnico. O governo Temer organizou uma “coalizão de rescaldo”, inicialmente eficaz para aprovar o teto de gastos. Depois, com a delação da JBS, essa coalizão degenera em aliança de autoproteção, na qual o Congresso blinda o presidente em troca de poder e recursos mútuos. O capítulo não termina apenas com a queda de Dilma, mas com a exposição de um sistema político que consegue evitar ruptura aberta ao custo de se degradar diante do país.

Capítulo 19 — Dilemas do presidencialismo de coalizão

Abandonando a narrativa cronológica, Abranches extrai regularidades. O presidencialismo de coalizão brasileiro não é por essência inviável nem necessariamente ingovernável — ele provou ter robustez suficiente para atravessar três décadas de crises sem colapso constitucional. O problema está em seus déficits acumulados: de representação, de mediação institucional, de coerência programática e de resolução de conflitos entre Executivo e Legislativo.

A reeleição é tratada como mudança institucional que agravou incentivos perversos: ao permitir que o presidente use o primeiro mandato já orientado para a disputa seguinte, ela intensifica o ciclo político-econômico, estimula manipulação de preços, expansão fiscal oportunista e postergação de ajustes. Os segundos mandatos tendem a ser mais caros, mais instáveis e mais propensos à deterioração — FHC II e, de maneira muito mais grave, Dilma II confirmaram a regra.

A fragmentação extrema do Congresso, a diferença entre “partidos da Câmara” e “partidos do Senado”, o papel pivotal do PMDB e a pressão permanente por cargos e recursos tornam a montagem de maiorias um processo complexo e disfuncional. Como não é possível satisfazer a todos com meios legais e transparentes, o sistema tende a escorregar para formas materiais de cooptação, incluindo corrupção, patronagem e distribuição assimétrica de benefícios. O grande dilema brasileiro não é escolher entre presidencialismo e parlamentarismo em abstrato, e sim corrigir os dispositivos que tornam o presidencialismo de coalizão excessivamente dependente de oligarquias partidárias, judicialização e trocas de baixa qualidade.

Capítulo 20 — Impeachment não é voto de desconfiança

Dois impeachments em sete mandatos não podem ser tratados como rotina banal. A resposta combina economia, moralidade pública e popularidade: quando o desempenho econômico fracassa de forma aguda, a rejeição social sobe, a coalizão afrouxa e o Congresso passa a enxergar custo crescente em permanecer ao lado do governo. Collor e Dilma são lidos por essa chave.

O ponto decisivo: impeachment não se confunde com perda de confiança parlamentar. O instrumento só faz sentido, no presidencialismo, para punir crimes de responsabilidade em situações extremas; ele não existe para substituir presidentes impopulares ou governos sem maioria. Usar o impeachment como remédio para impasses de governabilidade produz trauma institucional inevitável. Diferentemente do parlamentarismo, o mandato presidencial nasce do voto direto da maioria dos eleitores e carrega expectativa de estabilidade até o fim do prazo constitucional.

A comparação entre Collor e Dilma mostra que o rito processual foi muito distinto nos dois casos, com duração, interpretação constitucional e papel da Câmara e do Senado variando de forma preocupante. Abranches critica especialmente a decisão do STF no caso Dilma por reduzir o peso da Câmara e ampliar o do Senado, criando desigualdade procedimental num tema que deveria obedecer a padrões estáveis e equânimes. O equivalente funcional do voto de desconfiança parlamentar, no presidencialismo, não é o impeachment, mas mecanismos de consulta direta, como o recall. Quando o sistema passa a tratar impeachment como ferramenta ordinária de rearranjo de maioria, ele degrada a lógica do presidencialismo democrático.

Capítulo 21 — A economia política do presidencialismo de coalizão

O argumento central desloca o foco da análise institucional estrita para a engrenagem material do sistema: a hipercentralização federativa transforma governadores, prefeitos, empresários e corporações em demandantes permanentes diante da União, e faz de deputados e senadores os principais intermediários desse acesso. O resultado é um arranjo em que interesses múltiplos e frequentemente contraditórios se cruzam dentro da própria coalizão governista, multiplicando pontos de veto. Essa proliferação de vetos tem efeito ambíguo: de um lado, ajuda a estabilizar políticas; de outro, quando o que está estabilizado é justamente um padrão de atraso e dominação oligárquica, ela se converte em obstáculo estrutural à reforma.

O problema nevrálgico não está apenas no sistema partidário ou nas regras eleitorais, mas na concentração de poderes fiscais, regulatórios e orçamentários na Presidência e na União. Como o orçamento brasileiro autoriza, mas não impõe a execução do gasto, o presidente administra a liberação de recursos “na boca do caixa”, transformando empenhos e desembolsos em moeda de troca para obter votos no Congresso. Isso empurra o Legislativo para uma função de corretagem federativa, em que a mediação de recursos prevalece sobre a elaboração programática, a fiscalização e a representação. Um orçamento impositivo alteraria esse quadro porque obrigaria os partidos a explicitar prioridades distributivas perante o eleitorado.

Subsídios, quase sempre voltados ao capital, reproduzem-se automaticamente sem avaliação séria de necessidade, justiça ou eficácia. Bancadas associadas a setores beneficiados sustentam reciprocamente seus privilégios, criando um sistema de favores cruzados que bloqueia qualquer revisão substantiva do gasto público. Quando o PT chegou ao poder, acabou se adaptando à pauta inercial: preservou a estrutura de privilégios e concentrou sua margem de ação nos espaços residuais do orçamento, usando parte deles em políticas bem-sucedidas para os pobres, como o Bolsa Família, mas sem romper a lógica geral de destinar mais recursos públicos, e de pior qualidade, aos ricos do que aos pobres. A estabilização desmontou a válvula de escape inflacionária e transferiu a pressão integralmente para o orçamento, revelando déficits ocultos e tornando as crises fiscais mais abertas e politicamente explosivas.

Capítulo 22 — A rotinização do constitucionalismo e a judicialização da política

A Constituição de 1988, extensa e permanentemente emendada — mais de uma centena de emendas em trinta anos —, perdeu parte de sua excepcionalidade normativa. Isso altera a própria lógica da governabilidade: já não basta ao presidente reunir maioria simples para aprovar sua agenda; ele precisa construir algo próximo de uma supermaioria, capaz de aprovar ou bloquear mudanças constitucionais. Num ambiente de hiperfragmentação partidária, isso empurra o sistema para coalizões enormes, difíceis de coordenar e permanentemente instáveis.

A simples ausência de ruptura militar não pode ser tomada como critério suficiente de bom funcionamento institucional. Entre a normalidade democrática e o golpe existe uma larga zona cinzenta de baixa qualidade institucional: políticas públicas deformadas pelo clientelismo, serviços precários, corrupção disseminada e forte inconformidade social com o arranjo político. No cotidiano, a lógica clientelista distorce prioridades, aloca recursos de forma desigual e compromete a continuidade e a qualidade das políticas públicas.

É nesse contexto que a judicialização se torna rotina. Como o presidencialismo de coalizão combina Executivo forte, Congresso também poderoso, partidos fragmentados e federação hipercentralizada, os conflitos entre Poderes e entre entes federativos tornam-se frequentes, e, como faltam mecanismos políticos ágeis para resolvê-los, são deslocados para o Judiciário. A consequência é um STF com “face fortemente política”, potencializada pela força monocrática de seus ministros. Abranches não trata a judicialização apenas como patologia — reconhece seu lado funcional como mecanismo contramajoritário de freios e contrapesos —, mas sua ênfase recai no problema de fundo: tribunais decidem segundo uma lógica de soma zero, ao passo que a política democrática opera, idealmente, por compromissos e soluções medianas. Surge assim o dilema final: o Judiciário é chamado a exercer uma função de equilíbrio que o sistema político não consegue cumprir, mas, ao fazê-lo, aproxima-se perigosamente de um papel análogo ao de um poder moderador.

Capítulo 23 — Não é só a política

No último capítulo, Abranches amarra a tese geral e radicaliza sua conclusão: mudar apenas regras políticas não basta. Os impasses do presidencialismo de coalizão estão enraizados em uma sociologia política marcada por patrimonialismo, desigualdade extrema, fragmentação regional e uma cultura de apropriação privada do Estado. O multipartidarismo brasileiro não decorre apenas de desenho institucional; ele expressa a própria heterogeneidade do país e a distribuição desigual de poder social.

A política tem autonomia, mas não soberania absoluta sobre os problemas do país. Há uma interação histórica entre política, economia e sociedade que produz incentivos persistentes ao clientelismo e à patronagem. Esses incentivos sustentam coalizões fisiológicas, permitem que políticos mudem regras em benefício próprio e ajudam a preservar uma ordem em que atraso e modernização convivem de maneira perversa. O resultado é um país capaz de produzir avanços relevantes e, ao mesmo tempo, de conservar bolsões massivos de privilégio, baixa produtividade, pobreza e desigualdade.

A crítica final não poupa nem conservadores nem progressistas: boa parte do conflito brasileiro continua presa a temas herdados do passado, o que faz o presente brasileiro carregar “mais passado que futuro”. Conservadores preservam estruturas obsoletas; progressistas gastam energia excessiva combatendo esse entulho e, quando chegam ao governo, frequentemente também reforçam mecanismos regressivos de distribuição de recursos. A combinação entre hipertrofia dos poderes discricionários da Presidência e brutal centralização federativa alimenta clientelismo, patronagem e negociação miúda caso a caso, sufocando agendas de longo prazo.

A saída proposta é uma Assembleia Reconstituinte, exclusiva e separada do Congresso ordinário, destinada a rever de modo integrado a ordem político-constitucional brasileira — não como fórmula milagrosa, mas como ruptura do cerco oligárquico que impede reformas consistentes feitas apenas por emendas sucessivas e desconexas. Abranches termina de forma deliberadamente dubitativa: uma Reconstituinte pode fracassar, paralisar-se ou produzir um compromisso precário, sobretudo em ambiente de polarização extrema, carência de lideranças e visão curta. Seu ponto final não é certeza numa solução específica, mas a convicção de que o país precisa de respostas mais ambiciosas, inovadoras e estruturalmente transformadoras para deixar de girar em torno do próprio passado.

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